【导语】：征求意见稿明确居住证持有人可与当地户籍人口享有同等的免费接受义务教育、依法参加社会保险、缴存提取和使用住房公积金等9方面基本公共服务。
讨论多年的居住证制度取得重大进展，《居住证管理办法(征求意见稿)》4日公开征求意见。根据征求意见稿，居住证持有人可享受与当地户籍人口多项同等权利，包括参加社保、随迁子女参加中高考等，征求意见稿还明确了居住证持有人的落户通道，并明确了各类城市落户标准。专家认为，随着居住证制度的建立，中国将告别暂住证时代。而作为户籍制度改革中一个过渡性的制度安排，居住证制度将使中国朝着实现基本公共服务均等化迈出重要一步。
管理办法征求意见 中国“居住证时代”渐近
居住证是户籍制度改革的一项重要内容。早在2010年，国务院文件首次提出在全国范围内实行居住证制度，公安部2012年底报送了《居住证管理办法(送审稿)》。2013年11月，中共十八届三中全会提出，要创新人口管理，加快户籍制度改革。中国户籍制度改革的步伐进一步加快。
今年7月，国务院出台关于进一步推进户籍制度改革的意见，提出“全面实施居住证制度”的目标。意见明确：以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。
12月4日，在公安部送审稿基础上修改完成的《居住证管理办法(征求意见稿)》公布，向社会公开征求意见。这意味着，全面的居住证制度“落地”又更近一步。
“居住证是持证人在居住地就业居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的证明。”征求意见稿规定，公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的，可申领居住证。
“随着居住证制度的建立，中国将告别暂住证时代。”中国社科院人口与劳动经济研究所副所长张车伟表示，由于户籍制度改革无法一步到位，通过设立门槛并不高的居住证制度，可以那些已经进入到城市的外来人口能享受到一定范围的公共服务，意义重大。
“居住证制度意味着中国朝着实现基本公共服务均等化迈出很大的一步，之前那种把外来人口排除在城市人之外的做法已经成为历史。”张车伟说。
中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员胡定寰表示，从暂住证到居住证，两者虽然只有一字之差，但却有本质性的变化。
“暂住证主要是对人口进行管理，这个证不附带任何福利。但是居住证就包含了一部分福利，例如参加社保、子女在城里读书高考等，这样就有了质的不同，一个仅仅是登记管理，一个是承认你在这里有相应权利。”胡定寰说。
胡定寰认为，作为一一个过渡性的制度安排，居住证制度最大意义是让农村人口更方便进入和融入到城市，并逐步享受到教育、养老等基本公共服务，有利于实现城乡一体化。
中国人民公安大学教授王太元也认为，居住证是外地居民、农村居民合法平稳转变为本地人、城镇人的制度阶梯，基本公共服务均等化未全面实现前，推行居住证制度，至少是能对部分资源和服务给予法律保障。
明确持证人权利范围 建立居住证持有人落户通道
“居住证制度是渐进式户籍制度改革的有机组成部分，”张车伟表示，此次征求意见稿最重要的内容是明确规定了持证人能享受的公共服务是什么。
根据征求意见稿规定，居住证持有人在居住地享受与当地户籍人口同等的免费接受义务教育、依法参加社会保险、缴存提取和使用住房公积金等基本公共服务，并享受按照国家有关规定办理出入境证件、机动车登记、办理生育服务证等便利。
征求意见稿还规定了居住证持有人逐步享受的权利及便利。“国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件，使居住证持有人享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、居民委员会选举、人民调解员选聘、随迁子女在当地参加中考和高考的资格等权利，在居住地享受换领、补领居民身份证，办理婚姻登记等便利。”
在专家看来，由于财力所限等原因，居住证所享受的权利逐渐扩大，这是现实需要。“每一项公共服务背后都要有资金物质支持，一下子实现享受全部服务并不现实，且由于资源分配不均，基本公共服务均等化需要一个过渡过程，所以逐步扩大、逐步享受基本公共服务的做法也是合理的。”胡定寰说。
此外，征求意见稿还明确了居住证持有人落户的通道，并明确了各类城市制定落户条件的标准。
根据规定，居住证持有人符合居住证发放地人民政府规定的落户条件的，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等可以在居住地申请登记常住户口。其中，城区人口500万以上的特大城市应当根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有稳定就业和稳定住所、参加社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，建立完善积分落户制度，合理设置积分分值。
注意到，目前上海、深圳、天津、广州等城市已经实施积分落户制度，近期河南、黑龙江等地也发布了户籍制度改革意见，郑州、哈尔滨将建立积分落户制度。
北京大学社会学系教授陆杰华表示，目前大城市，尤其是特大城市出台的落户制度，比较偏向于高端人才，对于农民工而言，门槛依旧很高。城市承载力、人才偏向和农民工市民化之间的矛盾是户籍改革中的难点之一。
国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏表示，特大城市落户的积分制，是针对当前中国国情的一项措施，但是在落实过程中，要注意不同阶层之间的公平。“积分落户的门槛设定，首先要考虑引进人口的平衡性和多样性，既要鼓励高端人才入户，也要给普通劳动者以希望。”
